《金融稳定法》草案亮相 专家提出这些期待

作为一部备受关注的法律，《金融稳定法》的出炉越来越近了。

12月27日，《中华人民共和国金融稳定法（草案）》（以下简称《金融稳定法》草案）提请十三届全国人大常委会第三十八次会议审议。据悉，为健全金融风险防范、化解和处置机制，维护金融稳定，国务院提出了关于提请审议金融稳定法草案的议案。

据新华社报道，此次提请审议的金融稳定法草案，立法的总体思路是坚持党对金融工作的集中统一领导，统筹发展和安全；坚持问题导向和系统观念，着力完善金融风险事前防范、事中化解和事后处置全流程全链条制度安排，明确相关职责和措施；坚持市场化法治化方向，压实相关方的风险处置责任，既防范系统性风险，又防范道德风险；坚持权责一致，立足国情，依法合理界定职责分工，健全协调配合的工作机制。

《金融稳定法》的基础性作用

2022年“两会”期间，有代表提出制定金融稳定法的议案。议案认为，开展金融稳定立法，建立金融稳定机制，是防范化解金融危机的重要举措，建议尽快出台金融稳定法，切实维护金融稳定和金融安全。

今年4月，中国人民银行等部门起草的《中华人民共和国金融稳定法（草案征求意见稿）》向社会公开征求意见。草案征求意见稿首次明确国家金融稳定发展统筹协调机制职责，提出设立金融稳定保障基金。

十三届全国人大代表、中国银行法学研究会副会长、沈阳师范大学校长杨松在接受21世纪经济报道记者采访时表示，《金融稳定法》定位一定是金融领域的基本法，是贯彻国家在金融领域中统筹安全与发展的新理念，构建新的发展格局的成果。这就意味着，金融领域的发展与安全，应该由《金融稳定法》来定一个基调，而不仅仅就是金融领域的风险如何化解、如何预防、如何处置等话题。

某金融领域专家也向21世纪经济报道记者表示，制定《金融稳定法》，建立健全针对金融风险尤其是具有系统性影响的重大金融风险的防范、化解、处置机制，有利于在法律层面补足短板、未雨绸缪，为提升我国金融风险防控能力提供制度保障。

当前《商业银行法》《银行业监督管理法》《人民银行法》都在修订过程中，而《金融稳定法》进度可能更快。

杨松高度肯定和赞扬这样的立法节奏。她表示，这就意味着金融领域的法律，不是就针对现象立法，而是具有系统思想，把金融作为一个有机的整体，统筹好发展与安全的关系。而金融安全的重要抓手就是《金融稳定法》，需要系统地回答金融的结构、如何服务实体经济、金融稳定协调机制如何运转、系统性重要机构的功能、金融基础设施安全等问题。

另外，杨松建议，法律具有一定的稳定性，需要适度超前立法。比如，要做好《金融稳定法》与其他法律的衔接问题，以及考虑我国金融领域的法律域外适用问题和金融数据的安全问题。

中国政法大学法治与可持续发展研究中心副主任车宁、北方工业大学法律系副研究员陈兰兰也认为，“《金融稳定法》更应该是统一协调的金融稳定制度基础，而非专门的金融风险处置法”。

以国外经验来看，无论是德国于2008年通过的《金融市场稳定法》抑或美国《多德—弗兰克法案》第一部分“金融稳定法”，其立意都更为宏远，架构也相对开放，重点是整合监管资源防范系统性风险、维护金融稳定，而不应成为某一具体监管工作的专门法律。

风险处置坚持市场化、法治化

陈兰兰等人认为，从《金融稳定法》的文本内容和立法技术观察，风险处置既是其规范制定的重要来源，也是其施行的主要目的。

截至稿件发布，本次提请审议的《金融稳定法》草案尚未公布全文。《21世纪经济报道》记者对比该法征求意见稿与新华社报道，发现部分表述略有调整。比如，并未强调，“规定金融风险处置必要的手段措施”。

对此，北京市破产法学研究会副会长文建秀向21世纪经济报道记者表示，本次立法是站在顶层设计的高度，建立金融风险化解与处置的基本原则，搭建金融风险安全的宏观管理框架，为整个金融行业的风险管理提供方向性指引。但鉴于具体金融风险处置手段、措施的实践多样性及创新性，在一部立法中难以全面妥善协调并长久运用。因此通过单独立法、授权立法或通过和其他部门法之间的衔接予以实现，更为实际。

此次提请审议草案中，进一步明确了坚持市场化法治化的风险化解理念。

文建秀认为，该理念是近年重大金融风险事件化解的全面经验总结，是依法治国原则在金融领域的深入体现。该理念充分反映了以市场的手段解决市场的问题，体现市场主体的意识自治及对契约自由的尊重，有利于减少行政手段对市场的不当干预。而法治化是与市场化相辅相成的另一面，体现了对市场手段的边界约束，是追求更加公平与公正的市场化。

在文建秀看来，即将出台的《金融稳定法》通过法律形式将金融风险化解、处置及监管的整体架构予以明确，对于消除监管真空、全面防范金融风险具有重要的划时代意义。从具体的措施看，通过建立不同部门的协调机制、压实相关机构及个人的主体责任、明确金融稳定保证基金的来源及运用规则，为金融风险化解提供了切实可行的落地基础。这些制度设计充分体现了金融监管的问题导向及系统观念，是对近年金融风险化解实践的全面总结，是贯彻落实市场化、法治化理念的必然结果。

车宁、陈兰兰也建议，《金融稳定法》还应对于一些在相关业务领域发挥比普通公共服务更为重要的关键作用，甚至具有一定自然垄断色彩、监管失灵可能导致系统性风险发生的重要金融基础设施的风险化解和处置作出直接规定，在实践中遵循一致的监管标准和要求。

做好与现行制度的衔接

文建秀还认为，在当前金融机构持续市场化改革、民营及小微金融机构纷纷建立的情况下，建立完善的金融机构准入及退出机制已经成为金融市场成熟与否的重要标志。现行制度下，金融机构破产需在《破产法》框架下进行，但现行篇《破产法》无法重点顾及金融机构债权的特殊性及金融安全的重要性，导致实践运用存在诸多制度真空或障碍。因此，期待此次立法能够进一步建立与金融机构债务相适应的金融机构破产制度，实现监管与司法的对接、风险处置与司法重整的对接。

前述金融领域专家也建议，对于现有的一些制度，《金融稳定法》也应考虑做好衔接。

比如，存款保险制度是金融安全网的三大支柱之一，其职责和使命就是保护存款人合法权益，通过风险监测、早期纠正、风险处置等职能，实现对风险的早发现、早预警、早处置。从国际成熟实践看，存款保险机构发挥着处置当局或处置部门角色，在审慎监管、早期纠正无效后，及时进入处置阶段，由存款保险机构采取市场化的处置措施进行快速有序处置，维持基本金融服务持续，化解涉众风险，促进问题机构恢复正常经营或平稳退出市场。但目前，我国法律层面尚未明确存款保险机构作为处置主体之一的定位。

因此，该专家也建议，为充分发挥存款保险在金融稳定中的作用，有必要明确存款保险机构为处置部门，并在《金融稳定法》中明确赋予其必要的处置角色和处置措施。