许余洁（山东产业技术研究院数字经济研究所首席经济学家）
俞林（中国社科院西部发展研究中心副研究员）
日前，国家发展和改革委员会在《求是》杂志发表《加快构建中国特色数据基础制度体系 促进全体人民共享数字经济发展红利》文章。文章指出，当前，数据已经成为数字经济时代的基础性资源、重要生产力和关键生产要素。我们对土地、劳动力、技术、资本等生产要素的治理，已有较长的历史和较为丰富的经验，但是对数据要素的认识相对粗浅，尚在不断深化过程中。文章明确，着力建立数据要素治理制度。
现代信息技术是数字化转型的基础，提高了数据采集的覆盖面，强化了数据治理的能力，拓宽了数据分析和利用的场景。但数字化转型不局限于技术引进，数据作为新生产要素出现后，一直驱动着企业的重塑、新产业链的形成和新商业模式的诞生，最终融入全新的数字经济生态。一方面，在数据挖掘、脱敏、分析的基础之上，催生和推动数字经济新产业、新业态、新模式发展，有价值的数据资源可以加速传统产业的升级、推动新经济形态的形成；另一方面，数据对其他生产要素也具有乘数作用，可以利用数据实现供给与需求的精准对接、创新价值链流转方式，放大劳动力、资本等要素在社会各行业中的价值。可以说，数字经济时代，数据具有基础性战略资源和关键性生产要素的双重属性。
目前，我国数据治理方法有待完善。一是数据资产确权难。由于国家没有涉及数据权属问题的法律法规，现实中关于数据怎么确权争议很大，因为数据资源参与的主体多、权利关系复杂，在现有框架下难以有效解决复杂的数据确权问题。以电商平台为例，消费者的数据被平台收集，通过电商网络传输，电商平台计算、分析，数据与消费者、电商、政府监管部门都相关，其数据的归属权难以界定。其次，存在数据资源的垄断现象。现实中的数据质量往往参差不齐，标准化数据采集难度大、成本高，数据市场存在的壁垒导致数据市场垄断现象，数据进行共享非常难。三是数据资产的价值评估难。需要对多方面因素进行综合考量，数据的质量差异、不同的应用场景以及法律道德限制均会对数据资产价值产生一定程度的影响。四是有利于数据交易流通的市场环境尚未形成，不仅缺乏包容审慎的政策环境，而且缺乏针对数据产品和交易商的评估体系、可信流通体系。
为构建数据基础制度体系，补齐数据要素协同治理制度短板。我们认为，应该从以下几个方面着手：
一是加快数据立法，营造良好环境。以法律的形式确立数据作为生产要素和生产资料的法律定位，为数据的生产、流通、共享、使用等营造良好环境。跳出所有权思维定式，聚焦数据在采集、收集、加工使用、交易、应用全过程中各参与方的权利，通过立法明确数据权属的不同主体资格。通过制定国家层面数据开放及共享的法律制度，明确数据开放及共享的范围、标准、条件、方式、责任等。在反不正当竞争法等法律法规中明确商业数据的流通规则，对损害企业商业利益、信息网络安全、用户隐私、社会公共利益的数据不当获取及使用行为予以规制，以维护正常的数据流通市场秩序。
二是统一标准和平台，促进数据共享。实现数据共享，建立统一的标准体系是关键。为此，应加强数据标准化的顶层设计，逐步统一数字化基础设施、底层技术、平台工具、行业应用、管理和安全的数据标准体系，统一不同部门、不同领域的标准资源，建立并不断完善跨部门、跨行业的数据标准体系。
三是探索确权和定价制度，促进数据交易。政府应组织企业、科研机构、行业组织联合开展数据确权及定价研究，建立通用的确权制度及数据资产价值评估模型。加快建立数据确权机制，建立数据确权基本框架，明确数据权利类型，确定数据权利主体。建立数据定价规则，研究开发数据资产价值评估模型，探索建立成本定价和收益定价、一次定价与长期定价相结合的数据资源流通定价机制。建立包括数据交易撮合、交易监管、资产定价、争议仲裁在内的全流程数据要素流动平台，营造便于数据要素流通的市场环境，简化数据市场准入机制和备案制度，降低数据领域创业型企业的准入门槛。
四是加强协同治理，确保数据安全。数据保护的核心不在于“数据”本身，重点在于如何规制数据的控制者对公民或企业数据的收集、使用、加工、传输等行为。完善数据资源分级分类治理的准则，确立覆盖数据全生命周期的安全保护机制，结合不同类型数据属性和安全防护要求，明确数据资源提供方、使用方、监管方等各方主体的数据安全法律责任。强化数据安全技术，围绕数据全生命周期的安全保护要求，加快数据安全监测、加密传输、访问控制、数据脱敏等安全技术攻关。建立适应大数据时代要求的协同治理模式，强化数据安全治理的顶层设计，确立数据安全防护能力标准，实现数据安全风险总体可控；加强数据安全执法，推动建立数据安全治理国际合作机制，严惩重点领域数据违法犯罪行为。行业组织应立足数据安全与数据应用的协同发展，建立行业自律规范，不断优化数据的行业安全标准体系。
