胡波接受多家媒体采访解读政府投资基金1号文

本期导读

2025年1月7日，国务院办公厅发布《关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见》（国办发〔2025〕1号）（以下简称《指导意见》），《指导意见》涵盖政府投资基金设立、募资、运行、退出全流程，分八部分提出25条具体措施。

圆点智汇高级顾问、中国人民大学财政金融学院副教授胡波接受了新华社、央视新闻、人民日报、经济日报、中国证券报、中国财经报、中国新闻周刊等多家媒体的采访，对《指导意见》进行解读。圆点君就胡波教授分享观点整理如下：

总体来看，《指导意见》有以下五方面亮点：一是充分肯定政府投资基金作用，释放了鼓励、支持的信号，有利于提振市场信心；二是充分尊重基金行业规律，关注了政府投资基金与社会资本的相容性，有利于发挥政府投资带动社会投资的作用；三是进一步厘清了政府投资基金的范围界定，明确了不同政府部门的职责分工，有利于推动解决政府投资基金底数不清、多头管理问题；四是在政府与市场关系、畅通退出渠道、地方政府招商引资与返投要求、考核评价、尽职免责等方面，全面且正面回应了市场主要关切，有利于进一步凝聚共识并推进落地；五是创新性地提出分类管理和分级管理措施，提倡上下联动形成合力，有利于解决既往政府投资基金运作中存在的同质化竞争等问题。

《指导意见》出台的背景

2024年以来，中共中央政治局会议、国务院常务会议多次提到“耐心资本”。当前，我国的经济增长正处于从“要素驱动、投资驱动”向“创新驱动”转变的过程中。国内外的实践均表明，从金融服务实体经济的角度看，相对于其他资本，股权投资基金对于促进科技创新和新质生产力发展具有更高的效率。

我国的资金供给结构长期以间接融资为主，扣除政府债券后，直接融资仅占社会融资规模的20%左右。近年来，面对外部压力加大、内部困难增多的复杂严峻形势，我国股权投资基金行业发展遇到了一定的挑战，募资和退出两端均出现一些困难，股权投资基金在促进经济发展提质增量方面仍有较大发挥空间。当前，政府投资基金事实上成为整个股权投资基金行业的“压舱石”，促进政府投资基金高质量发展，对整个股权投资基金行业持续发展具有重要意义。

此次《指导意见》充分肯定政府投资基金的积极作用，向市场发出积极信号，提振市场投资信心；围绕促进政府投资基金高质量发展提出了新的举措和要求，将更好服务国家发展大局，有力促进新质生产力发展。

准确界定政府投资基金，实行分类管理

政府出资主要包括三种形式：第一种形式是政府直接以预算资金出资到基金里面；第二种形式是政府委托一家国有企业来代持政府的出资；第三种形式是政府把钱以增资的形式注资给一家国有企业，在增资的决策当中，明确这一笔增资专项用于对某个基金的出资。

将政府投资基金分为产业投资类基金和创业投资类基金，实行差异化管理，是《指导意见》一大亮点。

产业投资类基金是以特定目标产业作为主要投资对象的基金，发展改革部门和行业主管部门要在产业研究的基础上加强对基金投向的指导，从而更好地发挥基金支持重点产业发展的政策作用。由于创业投资基金通常更多投资早期科创企业，在提升自主创新能力和关键核心技术攻关能力方面具有较高的效率，《指导意见》明确提出，要鼓励发展创业投资类基金，对创业投资类基金，可适当提高政府出资比例、放宽基金存续期要求、延长基金绩效评价周期。

与产业投资类基金不同，创业投资类基金主要侧重培育未来的增长点，从过往实践来看，未来增长点是什么，可能更多需要由市场一线基金管理机构去发现。因此，鼓励创业投资类基金更多采取母子基金架构，一方面有利于在子基金层面吸引更多社会资本进行创业投资活动，另一方面，也有利于吸引和发挥市场化管理机构在项目开发、尽调、投资风险管理等方面的专业能力，更好发挥创业投资类基金投早、投小、投长期、投硬科技。

厘清政府和市场边界

为厘清政府和市场边界，此次《指导意见》提出了一些具体要求，比如政府部门要充分尊重政府投资基金发展规律和项目投资特点，依法合规履行监管职责，不以行政手段干预基金日常管理事务和具体项目投资决策，坚持专业化市场化运作等。

政府投资基金中包含政府出资，应充分体现政策目标诉求；同时，政府投资基金也属于股权投资基金，应充分尊重股权投资基金发展规律，最终实现政府引导、市场化运作和专业化管理的有机统一。

对二者进行有效协同的一个工具就是全过程绩效管理。2018年，中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》，把全过程绩效管理提到了国家治理体系和治理能力现代化的高度。当前，各级财政部门对政府投资基金的绩效管理主要以绩效评价为重点。未来，需要进一步完善政府投资基金绩效管理体系，真正做到“事前有目标，事中有监测，事后有评价，评价结果有应用”，切实发挥绩效管理对基金运作的“指挥棒”作用。

尽职免责重在落实

目前建立健全容错机制已形成广泛共识，未来重在落实。要真正推动创业投资、股权投资基金高质量发展，就必须尊重基金行业规律，在考核评价、容错纠错方面进行制度创新。下一步，各地应加快出台具有可操作性的实施细则，明确责任追究与责任免除的条件、程序、决策主体，真正把“依法追责、尽职免责、精准问责”落到实处，既保护基金和基金出资人利益，又保护基金管理团队积极性。