沈志群：探索中国特色政府投资基金最佳实践

2025年1月15日，由中国投资协会股权和创业投资专业委员会指导，LP投顾、国投创合主办的“政府投资基金高质量发展研讨会”在北京举办。沈志群会长应邀出席并发表致辞。现摘编如下：

新年伊始，今天我们举办的“政府投资基金高质量发展路径与实践”研讨会，可以说是恰逢其时。上一周，国务院办公厅1号文件发布了“关于促进政府投资基金高质量发展的指导意见”，引起了从各级政府到创业投资、产业投资、并购投资在内的股权投资全行业的广泛关注和普遍热议，这是继2015年财政部“政府投资基金暂行管理办法”发布十年后，又一个层级更高的国家级文件，也是落实去年“国办创投十七条”文件第三条“发挥政府出资的创业投资基金作用”的实施细则和具体措施。

由于近几年来从中央到地方各级政府出资设立的各类创业投资类引导基金和产业投资基金，已经成为我国股权创投行业的主要资金来源，占据了近半壁江山，成为支撑处于“资本寒冬”的股权创投行业维持艰难运行和继续发展的主要力量，发挥了重要作用。可以说促进政府投资基金的高质量发展，对于实现整个创业投资行业的高质量发展具有重大意义。

我国设立政府投资基金是创新财政资金使用方式、支持产业发展和科技创新的重要政策工具，是各级财政资金通过股权投资方式支持企业创新的重大改革举措，是中国特色创业投资、产业投资发展模式的重点独特部分。我看到一组数据，目前我国包括创业投资在内的私募股权投资基金各类出资人占比，政府投资基金为46.9%，而美国的政府出资比重0.9%，不到1%。因此，由于基本国情的重大差别，有关政府投资基金的发展方式，我们没有太多国外成熟经验可以借鉴，只能依靠自己在实践中不断探索，不断完善。最近几天，行业内外，社会各界，媒体专家纷纷发表了对国办一号文件“指导意见”的解读和理解，大多数意见讲得都很好，可以说，“指导意见”正是在总结近十年来国家级和各级地方各类政府投资基金实际运作经验基础上，广泛征求各方面建议，坚持问题导向、目标导向，形成的指导新时期政府引导基金开启高质量发展进程的重要文件。

“指导意见”的内容很多，文字很长，最关键的可以概括为六句话：一是确立基金政策定位，政府投资基金以股权投资为主要方式，不是一般的财务性投资，权益性投资，而是政策性投资，不以基金盈利为主要目的，而是以服务国家发展战略，支持科技创新、产业创新为主要目标。确立基金定位端正基金方向极为重要，那种所谓地方财政收入由“土地财政”转为“股权财政”的主张明显不可取；二是完善基金引导功能，政府投资基金的主要功能是引导而不是主导，防止对社会资本产生挤出效应。特别是通过母子基金的方式，引导产业投资基金投向高技术产业，新兴产业，未来产业和转型升级传统产业等四大类产业；引导创业投资基金“投早投小投科技投创新”；引导各类社会资本民间资金参与创业投资、产业投资；引导国有实业企业和金融企业培育壮大耐心资本；三是提高基金管理水平，理顺政府投资基金与管理人的关系，实现政府引导、市场化运作和专业化管理的有机统一；四是优化基金投资布局，防止重复投资和无序竞争，防止产能过剩和低水平重复建设，推动新质生产力的合理布局；五是建立尽责免责机制，健全基金绩效管理，建立健全容错机制，优化基金发展环境，形成政府投资基金愿意投资、敢于投资、善于投资的局面；六是强化基金内部风险管控和规范基金外部的政府监管，依法保障政府投资基金出资人的权益。

今天研讨会嘉宾正是这个文件的指导对象，文件实施的当事人-政府投资基金的出资人和管理人，大家的意见比社会上对文件的一般性解读更为重要。如何准确的理解“指导意见”出台的意义、目的和目标；“指导意见”八大部分25条政策举措，涉及的范围很广，其中哪些内容具有改革、创新和突破；在实施过程中可能遇到哪些难点，需要相应完善哪些政策，同步推进哪些改革；如何确保取得预期的政策效应，实现政府投资基金的高质量发展，等等，这些问题都需要结合大家的工作实践，深入探讨，务实研究。文件涉及的国家财政、发展改革，证券监管等有关政府部门，也需要根据大家的意见和建议，进一步推动政策的实施。需要指出，现在各行各业都在讲高质量发展，但是高质量发展不是一句口号，一个标签，而是有明确的、可检验的目标和任务。这几年各地已经涌现了一批定位准确，功能完善，运作规范，业绩显著的政府投资基金优秀典型，可以按照“指导意见”精神，继续开拓思路，深化改革，成为引领新时期政府投资基金高质量发展的标杆。

今天研讨会议程很丰富，几个议题都是“指导意见”涉及的内容，可以结合文件精神开展交流，重点讨论“指导意见”在实施过程中可能遇到的一系列实际问题如何具体解决，妥善处理。例如政府投资基金高质量发展应该达到哪些具体的目标；政府投资基金是一种政策性投资，在投资收益和退出方式应该与其他基金出资人作出哪些不同的安排；各级地方设立政府投资基金不以招商引资为主要目的，取消政府投资基金管理人注册地限制，降低或取消返投比例之后，如何调动地方政府设立投资基金的积极性和保障投资权益；我国地域广阔，东中西部发展水平差异很大，如何对发达地区和欠发达地方政府投资基金的管理区别对待，避免一个政策管到底；健全基金绩效管理、建立健全容错机制，如何确保主管部门（财政、发改）和审计、纪检、巡视部门采用同一标准，并尽可能减少程序，等等。“指导意见”政策的实施和操作还有一系列具体问题，可以选择几个地方允许先行先试，先立后破，积累经验，作出示范。希望今天的研讨会大家畅所欲言，集思广益，形成一个具体的成果，提供国家有关部门和各级地方政府决策参考。

今年将是我国创投行业走出低谷，驱寒还暖，开启高质量发展新局面的关键一年。作为以创投行业出资人LP为主要服务对象的智库，除了政府投资基金出资人和管理人之外，还有一个更大更重要的课题需要我们共同探讨，那就是去年中央经济工作会议提出的“更大力度吸引社会资本参与创业投资”，吸引各类社会资本出资人是一个比政府投资基金更为重要也更为困难的课题，这些年我们关注较多的是国有实业企业出资人，而更大力度吸引国有金融企业出资人，吸引民营企业、外资企业和个人（天使投资人）出资人，吸引养老金、家办基金、更多民间资金出资人，更应该成为我们关注的重点。可以说，只有社会资本出资人队伍不断壮大，出资比重大幅度提高，才是促进创业投资高质量发展、实现我国科技创新和产业创新的希望所在。